中共中央办公厅、国务院办公厅关于完善自然资源资产管理制度体系的意见

 《关于完善自然资源资产管理制度体系的意见》是中共中央办公厅、国务院办公厅于2026年发布的意见。

   2026年7月4日，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于完善自然资源资产管理制度体系的意见》。《意见》提出，以健全自然资源资产产权制度为主线，强化自然资源整体保护，促进自然资源资产高效配置，维护自然资源资产所有者权益，健全自然资源资产管理体制机制，加强监督管理，守牢资源安全底线，为推进人与自然和谐共生的现代化提供有力支撑和保障。 7月14日下午，国务院新闻办公室举行新闻发布会，介绍完善自然资源资产管理制度体系有关情况，并答记者问。

历史沿革

   2026年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于完善自然资源资产管理制度体系的意见》

全文内容

一、总体要求

坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的二十大和二十届历次全会精神，认真落实四中全会部署，全面贯彻习近平生态文明思想，牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，尊重自然、顺应自然、保护自然，处理好高质量发展与高水平保护的关系，以健全自然资源资产产权制度为主线，强化自然资源整体保护，促进自然资源资产高效配置，维护自然资源资产所有者权益，健全自然资源资产管理体制机制，加强监督管理，守牢资源安全底线，为推进人与自然和谐共生的现代化提供有力支撑和保障。 

主要目标是：到2030年，自然资源资产管理制度体系更加健全，履职主体更加明确、资产家底更加清晰、整体保护更加有力、资产配置更加高效、考核监督更加完善，各类自然资源资产和全部国土空间得到有效保护，自然资源资产管理水平明显提升。到2035年，自然资源资产管理体制机制运转顺畅，系统完备的自然资源资产管理制度体系全面建立，自然资源资产管理水平全面提升。 

二、摸清自然资源资产家底

（一）完善自然资源统一调查监测评价制度。覆盖土地、矿产、森林、草原、湿地、水、海洋、荒漠等各类自然资源以及国家公园等国土空间，完善统一调查标准体系。统筹实施国土调查及年度变更调查、自然资源专项调查和监测、国土空间动态监测，体系化开展海洋综合调查，优化森林草原湿地荒漠调查监测等，全面掌握自然资源本底。推进新型基础测绘体系建设，基于统一的时空基准构建自然资源管理和国土空间规划“一张图”。基于国土空间基础信息平台强化调查监测数据分析评价，健全自然资源调查监测评价成果应用和共享机制。加快推进调查监测工作数字化转型。 

（二）健全自然资源资产清查统计核算制度。融合运用自然资源调查、国土空间监测、确权登记、分等定级估价等成果，定期开展自然资源资产清查，查清实物量、探索核算价值量，摸清自然资源资产底数，理清使用权状况。建立自然资源资产清查成果年度更新机制，加强清查成果分析应用。健全全民所有自然资源资产统计制度。完善自然资源资产负债表编制制度并推进常态化编制。探索开展自然资本核算。 

三、健全自然资源资产产权制度

（三）健全自然资源资产用益物权等权利体系。坚持资源公有、物权法定，依法设立和保护自然资源资产使用权，推动自然资源资产所有权与使用权分离。建立和完善自然资源资产权利体系，明确相应权利内容和行使方式，解决资源种类交叉重叠时权利不清等问题。探索单独设立深层地下空间建设用地使用权，完善与规划保护利用方式相适应的地下空间权利体系。推动设立国有农用地使用权，健全国有农用地权利体系。完善填海成陆后海域使用权向土地使用权转换的衔接机制。构建无居民海岛权利体系。依法依规推进用水权改革，明确各区域和各类取用水户的用水权利边界。 

（四）全面推进自然资源和不动产统一确权登记。深化自然资源确权登记制度改革，推进水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域、无居民海岛以及探明储量的矿产资源等自然资源和国家公园、自然保护区、自然公园（含风景名胜区）等国土空间的统一确权登记，明晰自然资源资产的产权主体和权属界线。巩固不动产统一登记改革成果，提升登记规范化水平和便利度。深化农村集体土地所有权登记成果更新应用。规范高效做好林权类、海域使用权和无居民海岛使用权不动产登记。加快完善地籍数据库，推动形成统一产权底板。 

四、强化自然资源整体保护

（五）促进自然资源资产保值增值。建立自然资源资产管理指标体系并发挥引导作用，强化整体保护和合理利用，严守耕地和永久基本农田保护红线，强化生态保护红线底线约束，严格城镇开发边界管控。结合国土空间规划编制实施，推进土地混合开发、空间复合利用和土地用途依法合理转换。健全主体功能区制度体系，引导各地区立足资源禀赋发挥比较优势，充分挖掘和提升自然资源资产价值。在自然资源开发利用全过程强化生态保护修复和系统治理，健全市场化多元化投入机制，通过保护修复促进自然资源资产保值增值。完善生态产品价值实现机制，探索建立资源权益指标市场化交易机制、大陆自然岸线占用与修复平衡机制、生态保护红线内建设用地腾退指标交易激励机制，实现保护成本共担、生态效益共享。 

（六）优化自然资源资产储备管护机制。完善土地储备分级管理，将所有未确定使用权人的国有建设用地纳入储备管理。探索开展自然资源资产综合收储，制定自然资源资产储备计划，分类实施储备资产管护，对公益性特征明显的自然资源资产主要实施日常管护，对经营性特征明显的自然资源资产可进行必要的前期开发和临时利用。探索由自然资源资产专业运营机构、国有林业或农业经营单位等符合条件的主体承担特定自然资源资产管护等工作。

五、促进自然资源资产高效配置

（七）完善自然资源资产市场制度和规则。深化自然资源资产有偿使用制度改革，依法依规建立健全自然资源资产划拨、出让、租赁、作价出资（入股）、联营和承包经营等配置规则，完善相关自然资源资产配置合同，明确各方权利义务责任并实施全生命周期管理。探索建立国有农用地有偿使用制度。全面推进矿业权竞争性出让，严格控制协议出让。逐步提高海域使用权市场化配置比例。培育和规范用水权交易市场。依法依规制定自然资源资产分等定级估价规则，健全自然资源资产价格体系。完善自然资源资产交易机制，加强市场动态监测监管，建立市场信用体系，维护自然资源资产市场秩序。 

（八）构建自然资源资产配置新模式新路径。根据国民经济和社会发展规划、国土空间规划，探索编制自然资源资产配置方案，区分公益性、经营性资产，因地制宜在国土空间规划中划定储备片区、配置单元，统筹谋划自然资源资产储备、配置、价值实现、收益管理等内容，形成资产组合标的。加强自然资源资产配置方案与国土空间规划的协同，结合落实详细规划有关土地和空间使用性质、开发强度等要求，明确并细化自然资源资产配置的规模、用途、结构、形态、方式、时序。完善多要素自然资源资产组合配置规则和估价技术体系，在特定国土空间范围内涉及同一使用主体需整体使用多种类自然资源资产的，可依法实行组合配置。将各种类自然资源资产的使用条件、开发要求、起始价、收益核算和生态保护修复要求等纳入组合标的配置方案，一并向社会公告、签订资产配置合同，相关部门按职责进行监管。探索研究自然资源资产组合配置收益按资源种类核算方法，并与自然资源资产收益分配和管理制度做好衔接。 

六、完善自然资源资产监督考核

（九）加强自然资源资产收益管理。建立统一的全民所有自然资源资产收益管理制度，相关收入全部纳入政府预算。健全全民所有自然资源资产收益成本核算制度，加强自然资源资产收益管理。健全农村集体经营性建设用地入市增值收益分配机制。

（十）强化自然资源资产管理监督。制定全民所有自然资源资产所有权资源清单管理办法，编制所有权资源清单，明确主体、对象、权利义务责任等。加强自然资源保护利用全流程监管，压实履职主体的保护责任。统筹开展自然资源资产管理责任考核，探索对自然资源资产履职主体的考核评价。更好发挥国家自然资源督察机制作用，依职责对全民所有自然资源资产所有者职责履行和权益维护情况开展监督。探索建立国有自然资源资产损害赔偿机制，并做好与检察公益诉讼制度、生态环境损害赔偿制度的衔接，所有者职责履行主体及承担管护工作的主体根据法定职责或清单管理事项，承担资产损害的发现、核实、索赔和报告责任，有权依法要求侵权人停止侵害、恢复原状、赔偿损失和作为原告向法院提起诉讼。 

（十一）完善自然资源资产统一报告制度。完善政府向同级人大常委会专项报告国有自然资源资产管理情况的机制。建立自然资源资产管理及履职情况报告机制。依法向社会公布国有自然资源资产状况和管理情况，接受社会监督。 

七、加强组织实施

坚持党中央对自然资源资产管理工作的集中统一领导。按照中央统筹、省负总责、市县抓落实的要求，强化自然资源资产管理工作组织协调。各地区各有关部门要树立和践行正确政绩观，密切协同配合，以全链条协作促进一体化治理，加强对各类风险的监测预警，提升风险防控能力，确保自然资源资产管理各项制度落地落实。要严明纪律规矩，强化监督执纪问责，持续深化自然资源领域正风肃纪反腐。完善自然资源资产领域立法，严格执法、公正司法。提高科技支撑能力，加强自然资源资产相关学科和人才队伍建设。加强自然资源资产管理信息化建设，促进信息共享。提高绿色金融服务质效，引导金融机构按照市场化法治化原则加大对自然资源保护和利用等领域的金融支持。建立激励机制，鼓励各地区结合实际开展差别化改革探索。自然资源部要会同有关部门及时研究解决本意见实施过程中出现的新情况新问题。重大事项及时按程序向党中央、国务院请示报告。

内容解读

解读一

2026年7月14日，国务院新闻办公室举行新闻发布会，介绍完善自然资源资产管理制度体系有关情况，并答记者问。

发布会上，有关负责人介绍，《关于完善自然资源资产管理制度体系的意见》从5个方面部署了重点改革任务：进一步摸清自然资源资产家底，进一步健全自然资源资产产权制度，进一步促进资产保值增值和价值实现，进一步实现市场高效配置和资源有效利用，进一步保障所有者和使用者权益。 

摸清自然资源资产家底方面，要求完善自然资源统一调查监测评价制度和清查统计核算制度，提出基于统一的时空基准构建自然资源管理和国土空间规划“一张图”，解决自然资源资产“有什么、值多少”的问题；

健全自然资源资产产权制度方面，提出推动设立国有农用地使用权、探索单独设立深层地下空间建设用地使用权等改革任务，要求提升登记规范化水平和便利度，解决“产权不清、主体不明”的问题；

强化自然资源整体保护方面，在坚持耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界三条控制线不突破的前提下，提出强化生态保护修复和系统治理，探索建立资源权益指标交易激励机制，鼓励自然资源资产专业运营机构等经营主体承担自然资源资产管护工作，解决“如何守牢资源安全底线”的问题；

促进自然资源资产高效配置方面，提出完善自然资源资产组合配置规则，推动以单一自然资源资产配置为主，向单一、多种类自然资源资产组合配置并重转变，解决“资产如何显化和配置”的问题；

完善自然资源资产监督考核方面，提出编制所有权资源清单、统筹开展自然资源资产管理责任考核，解决“管理责任落实不到位”的问题 。

解读二

《关于完善自然资源资产管理制度体系的意见》从五个方面部署了相关重点改革任务，从如何摸清家底，到怎样分好收益，给出了明确安排。

关键词一：摸清家底

管自然资源，先得摸清家底，到底有什么？值多少？《意见》对此提出了明确要求。每块地、每片林、每汪水值多少、怎么用、往哪投，将来都要有本“明白账”。评价标准也不是“一刀切”，而是立足于各地区资源禀赋、主体功能定位、发展阶段等，对耕地保护、资源安全等“国之大者”和自然资源资产管理重点目标任务进行差异化考核评价。

关键词二：激活产权

另一个变化是，自然资源资产所有权与使用权分离的步伐要加快。什么意思？就是要加快构建分类科学的自然资源资产产权体系，处理好所有权和使用权的关系，让使用权更规范地进入市场流转。同时，深层地下空间、国有农用地、无居民海岛等资源的使用权权利体系也会加快建立完善，促进高效利用。

关键词三：打通路径

未来，绿水青山变成金山银山的路子，会越来越宽。过去不少地方守着好生态却发愁，单靠一块地、一片林，很难获得稳定收益。以后，通过不同资源的组合供应、复合利用和场景化配置，可以把同一片地方的土地、水域、林地，甚至地热、冰雪等等资源整合打包，让同一片空间身兼数职，发展多种产业。

关键词四：共享红利

好生态换来的真金白银，也要反哺老百姓增收。未来，通过指标交易激励、鼓励专业机构参与运营等方式，绿色发展的收益将更多元、更普惠。在分配上，国家、集体和农民、社区、企业的合法收益都要得到保障，既让市场主体获得合理回报，又确保公共生态利益不被稀释。 

解读三

2026年7月14日，在国新办新闻发布会上，自然资源部副部长张文彤在解读中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于完善自然资源资产管理制度体系的意见》时说，按照国务院部署，2001年起我国部分省市先行先试，开展土地储备、土地有形市场建设工作。我国40多年城市建设的伟大成就举世瞩目，土地储备在城市快速发展中的作用不言而喻。

张文彤指出，土地储备曾被称为“经营城市”，关注点集中在土地本身、单一地块以及土地自身的经济价值特别是即期价值迅速实现。随着城镇化和城市发展由增量时代进入存量时代，城市内涵式发展要求土地储备制度创新改革，从过去注重土地资源储备，向土地、林矿等多种类转变，既推动经济发展，也推动生态文明建设；从单宗地块向片区式各类资源有效组合转变，在一定区域范围内系统提高人居环境水平。土地储备工作将从相对追求经济价值，向追求经济价值、社会价值、生态价值系统性转变；不仅关注“净地”自身产生的作用和价值，更关注通过土地储备进一步提高基础设施水平、完善城市功能，达到生产、生活、生态的高度统一，提供更多就业岗位、良好人居环境。

张文彤说，健全自然资源资产产权制度和管理制度体系是党的二十届三中全会明确的改革任务。经中央深改委审定，近日中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于完善自然资源资产管理制度体系的意见》，是自然资源资产管理领域的纲领性文件，构建了统一履行全民所有自然资源资产所有者职责的“四梁八柱”，对促进自然资源安全高效永续利用和资产保值增值、推动高质量发展、推进人与自然和谐共生的现代化、助力美丽中国建设意义重大。 

工作落实

《关于完善自然资源资产管理制度体系的意见》的出台对进一步推动完善林草资源资产管理提出了多项具体要求，国家林业和草原局（国家公园管理局）将在三个方面抓好落实。

首先，管好用好林草资源资产。一方面，不断扩大资源总量，持续开展大规模国土绿化行动，坚决打好“三北”工程攻坚战，继续引领全球扩绿和增绿。另一方面，将多措并举提升林草资源质量，大力实施森林质量精准提升工程，大力推进草原保护修复，切实用好用活林草资源，培育壮大林草产业，促进林草资源保值增值，最大程度释放森林草原湿地多种功能、多重效益，努力为社会提供更多更优质生态产品。同时，我们将进一步健全完善林草资源保护制度，特别是充分发挥林长制指挥棒作用，压紧压实各级林草资源保护发展主体责任，依法依规严守生态底线和红线。

其次，抓好林草重点领域改革。一方面，以推动“两山”转化为目标导向深化集体林权制度改革，加快推进集体林地的“三权分置”，便捷高效办理林权类不动产登记，妥善化解林权登记历史遗留问题，推动集体林业适度规模经营，大幅提升集体林业的经济效益。另一方面，持续深化国有林区、国有林场改革，积极探索国有森林资源有偿使用制度，完善森林管护经营机制，推动国有林区加快转型发展和国有林场现代化建设进程。同时，进一步健全完善草原保护修复制度，加快建设现代草牧场，发展生态草牧业。

再就是，加强国家公园保护管理。重点在空间管控、生境修复、民生改善这三件事上下功夫。在空间管控上，通过编制国家公园国土空间规划，全面落实差别化管控措施，全面规范空间秩序。在生境修复上，坚持以自然恢复为主，有针对性地实施一批野生动物栖息地质量提升、重大生态廊道建设还有生物多样性保护工程，有效提升国家公园生态系统完整性和持续性。比如，大熊猫国家公园通过整合73个自然保护地，建设7条生态廊道，全面优化和贯通了栖息地的生境，为野生大熊猫提供了更加广阔和舒适的空间。在民生改善上，重点是健全完善生态补偿、历史遗留问题化解、生态管护员选聘还有野生动物致害补偿等政策。同时，我们进一步完善生态产品价值实现机制，积极探索自然资源有偿利用的路径，因地制宜发展绿色富民产业，让更多原有居民参与到国家公园保护建设管理，共享保护和发展成果。